Esa conclusión se desprende del análisis La aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación 2017: los moches y las negociaciones en la sombra, elaborado por el experimentado asesor parlamentario Juan Moreno Pérez, doctor en historia económica por la Universidad de California en Los Ángeles.
Vale recordar (Proceso 2087) que cuando ambas cámaras aprobaron la Ley de Ingresos de la Federación para 2017, aumentaron 51 mil 380 millones 200 mil pesos a la iniciativa del Ejecutivo, que se lograron mediante tres ajustes:
Subir el tipo de cambio e incrementar la plataforma de producción de crudo; corregir la subestimación de la recaudación del ISR y del IVA, y “jalar” recursos del oscuro subconcepto “otros de otros” del concepto “Aprovechamientos”, los cuales “pueden considerarse ingresos ficticios, ya que en realidad corresponden a un uso de disponibilidades financieras ya existentes, es decir, provenientes de ingresos o endeudamiento registrados en ejercicios fiscales anteriores”, según Juan Moreno.
Además de esos 51 mil 380 millones 200 mil pesos, la Cámara de Diputados, durante el proceso de aprobación del Presupuesto, hizo recortes en diversas partidas por un monto de 17 mil 734 millones 500 mil pesos, con lo cual la bolsa acumulada para hacer ampliaciones y reasignaciones en otras partidas alcanzó la suma de 69 mil 114 millones 700 mil pesos.
Los recortes se concentraron en dos ramos presupuestales: 6 mil millones de pesos en el Ramo 3, Poder Judicial; y 9 mil 730 millones en el Ramo 30, Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (adefas). Estos dos rubros representaron 88.7% del recorte total, unos 15 mil 730 millones 500 mil pesos.
El restante 11.3%, 2 mil 4 millones, resultó de recortes a la Cámara de Diputados (491.6 mdp) y al Senado (339.8 mdp); al INE (300 mdp), al INEGI (257), a la SCT (216.3), a la Secretaría de la Función Pública (120.8), a la Comisión Reguladora de Energía (101.8), a la Comisión Nacional de Hidrocarburos (71.1 mdp), al Ramo 23 “Provisiones Salariales y Económicas (55.6 mdp) y al Ramo 20 “ Desarrollo Social”. 50 millones de pesos.
La bolsa a repartir
Generada la bolsa de 69 mil 114 millones 700 mil pesos, la Secretaría de Hacienda hizo ampliaciones presupuestales –cosa que por ley corresponde decidir al Poder Legislativo, a la Cámara de Diputados en concreto– a su antojo –exceptuando las de ley–, dejándole a los diputados una parte ínfima para “negociar” su distribución.
Por el lado del gasto no programable hubo aumentos por un total de 8 mil 383 millones de pesos para el gasto de la deuda pública y las aportaciones y participaciones para estados y municipios, que al final de cuentas sumarán 1 billón 931 mil 143 millones de pesos, 40% del total del presupuesto de egresos que se ejercerá en 2017.
En el gasto programable hubo una ampliación por casi 60 mil 732 millones de pesos, que se concentró en el Ramo 23, Provisiones Salariales y Económicas, con 38 mil 315 millones de pesos, 55.4% del incremento total. Otros aumentos importantes fueron 8 mil 439 millones para el Ramo 8, Secretaría de Agricultura; y 7 mil 120 millones para el Ramo 9, Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Los tres ramos señalados concentraron 77.9% de las ampliaciones totales aprobadas por los diputados.
Sin embargo, pese a la danza de cifras, lo único cierto es –dice Moreno– que “el proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo, que provocó tantos cuestionamientos debido a los fuertes recortes que se incluyeron, fue ajustado por la Cámara de Diputados en sólo 1.4% del gasto neto total, dentro del cual, más de la mitad correspondió al señalado Ramo 23”.
Y es, afirma, el ajuste menos significativo de los últimos años. Explica: “En la LIX Legislatura (2004-2006), las ampliaciones promedio aprobadas por la Cámara de Diputados se situaron en 5.3% del monto incluido en el proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo. Durante los trabajos de la LX Legislatura (2007-2009), ese ajuste alcanzó un promedio de 6.9%. En la siguiente Legislatura, la LXI, (2010-2012), los diputados aprobaron incrementos promedio por 3.0%. Por último, durante las últimas dos Legislaturas, la LXII y la LXIII (2013-2017), correspondientes a la administración de Enrique Peña Nieto, las ampliaciones se redujeron a 1.4% en promedio.”
Y explica las razones de ese cambio: “A diferencia de lo sucedido entre 2004 y 2012, cuando las ampliaciones reflejaban una preocupación de los diputados por los grandes problemas nacionales, incluyendo ajustes en buena parte de los ramos y entidades presupuestales, durante los últimos cinco años los aumentos se han concentrado, sobre todo, en el citado Ramo 23.
“Ese notable cambio es resultado de la combinación de dos factores. El primero responde claramente a una política implementada por la Secretaría de Hacienda, consistente en ofrecer a los diputados la posibilidad de distribuir algunos recursos presupuestales, acotados a algunos fondos, pudiendo etiquetar pequeñas fracciones de esos mismos recursos para ser ejercidas en sus estados y municipios. Con ello se buscó, y se consiguió, que la atención de la mayoría de los diputados se concentrara en ese reparto de auténticas migajas presupuestales.
“El segundo factor fue la respuesta favorable a esa política por parte de la gran mayoría de los diputados. Mediante ese mecanismo de etiquetar pequeñas fracciones de recursos, los legisladores han podido atender demandas legítimas de sus electores, así como peticiones de los gobernadores de las entidades federativas de donde provienen. Pero además, y esa es quizá la parte más perversa del señuelo ofrecido por los funcionarios hacendarios, se ofreció facilitar el ejercicio de esos recursos sin pasar por los controles normales de los ejecutores de gasto, incentivando tácitamente algunos comportamientos ilegales.
“La conjunción de esos dos factores, junto con el fortalecimiento de la perniciosa práctica de que los funcionarios de la Secretaría de Hacienda mantengan en todo momento el control de la discusión del proyecto de presupuesto, así como de cualquier ajuste que se intente, ha tenido como resultado la virtual anulación de la facultad constitucional de revisar, modificar en su caso, y aprobar el proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo.
“Esta situación se ha reflejado en la aparición de verdaderas simulaciones en los mecanismos formales de dictaminación y aprobación del presupuesto, quedando las auténticas negociaciones fuera de los ámbitos institucionales. Así, tanto las reuniones que efectúa la Comisión de Presupuesto (donde no se discute ni se decide nada), como las largas y tediosas sesiones del Pleno de la Cámara de Diputados, se han convertido en algo que no tiene nada que ver con lo que aparenta ser.
“Las verdaderas negociaciones para ajustar el proyecto de presupuesto se realizan en la sombra, y muchas veces fuera de las instalaciones de la Cámara de Diputados. Pero esas auténticas negociaciones no se refieren a todas las partes del presupuesto, sino que resultan acotadas desde el principio, por la Secretaría de Hacienda, a una parte mínima.
“Ante esta realidad, las entidades importantes, beneficiarias de algunos de los fondos incluidos en el presupuesto, entre las que se destacan los gobiernos de las entidades federativas, ya no se dirigen a los diputados en busca de los recursos presupuestales que requieren, sino directamente a la Secretaría de Hacienda, o al mismo titular del Poder Ejecutivo.
“Pero lo más grave de este fenómeno es que las verdaderas negociaciones para ajustar el presupuesto se llevan a cabo en la mayor oscuridad, sin regirse por ningún criterio legal o institucional. Ello permite a la Secretaría de Hacienda fraccionar las negociaciones, consiguiendo un margen de discrecionalidad que no le otorga ninguna disposición legal.
“Para entender los mecanismos que utiliza la Secretaría de Hacienda para acotar y controlar la discusión del presupuesto, resulta ilustrativo revisar lo sucedido durante los últimos años con los principales fondos que se han incluido en el Ramo 23, Provisiones Salariales y Económicas. Con esa revisión, se puede entender con mayor claridad lo que se aprobó en días recientes.
“A finales de 2012, cuando apenas se iniciaba la administración del presidente Enrique Peña Nieto, la Secretaría de Hacienda, como se dijo antes, empezó a aplicar una política destinada a inducir a los diputados para que no discutieran (y menos, modificaran) 98.5% del proyecto de presupuesto para 2013. Para conseguir ese objetivo crearon algunos fondos, que utilizaron como señuelos, siendo lo suficientemente atractivos que consiguieron concentrar la atención y los esfuerzos de la mayoría de los diputados.
“El punto de partida para la aplicación de esa política fue el Fondo de Pavimentación, que ya existía en el Ramo 23 desde 2010, el cual incrementó su monto a 5 mil millones de pesos para el presupuesto de 2013. También se utilizaron los Proyectos de Desarrollo Regional, que ya se habían incluido en el presupuesto de egresos en 2012, triplicando su monto para el ejercicio de 2013, pasando de 2 mil 824, a 8 mil 530 millones de pesos.
“El Fondo de Pavimentación había sido un monto que se aprobaba en el presupuesto, y después se distribuía por concurso entre los mejores proyectos que se presentaban. Sin embargo, como parte de la política impulsada por la nueva administración, con Luis Videgaray Caso al frente de la Secretaría de Hacienda, en la integración del presupuesto para 2013, la distribución del citado fondo fue negociada y repartida dentro de la mayor opacidad.
“Además, los montos y destinos para los Proyectos de Desarrollo Regional también fueron negociados en la sombra por los diputados más influyentes, los representantes de los gobernadores de las entidades federativas y los funcionarios hacendarios.
“Para hacer manejable esa política entre la mayoría de los diputados, se permitió que cada uno etiquetara para su municipio una pequeña fracción de los recursos integrados dentro de dos nuevos fondos, el de Infraestructura Deportiva, con 3 mil 38 millones de pesos; y el de Cultura, con 3 mil 908 millones. Con ello, cada diputado pudo decidir el destino de casi 14 millones de pesos. Los proyectos etiquetados quedaron registrados en el presupuesto aprobado para la Secretaría de Educación Pública.
“El objetivo de la política aplicada por la Secretaría de Hacienda, como se dijo antes, fue conseguir que los diputados aprobaran, sin ninguna discusión, la mayor parte del proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo. Para ello acotaron los posibles ajustes a una pequeña fracción del presupuesto, fraccionando además, al máximo, la distribución de esos recursos. Otro elemento de esa política fue que las negociaciones también se fraccionaron y se llevaron a cabo fuera de cualquier mecanismo institucional, en la mayor opacidad.”
Esa ha sido la práctica seguida por la Secretaría de Hacienda en la actual administración, cada vez más refinada y más cínica.
Sin embargo, dice Juan Moreno –experto en programación financiera–, el mecanismo empezó a ser cuestionado a finales de 2013, debido a las quejas presentadas por algunos presidentes municipales, quienes acusaron a varios diputados de “pretender cobrarles un porcentaje del monto etiquetado para obras en sus municipios. Esas indebidas e ilegales comisiones empezaron a denominarse con el término norteño de ‘moches’.
“Aunque sería muy injusto acusar a la totalidad de los diputados de incurrir en ese tipo de prácticas, el hecho es que el mecanismo de distribución de esos fondos fue diseñado para impulsar la promoción política de los legisladores en sus respectivos distritos, lo cual va mucho más allá de las facultades que la Constitución les señala. De ahí hacia transitar a prácticas corruptas, quedó solo un paso.
“Sin embargo, los diputados, como dice el viejo proverbio, en el pecado han llevado la penitencia, ya que, luego de aprobar recursos negociados en la mayor opacidad, lo único que han conseguido es ampliar la capacidad de decisión discrecional de las autoridades hacendarias.”
Los “moches”
Desde el inicio de la actual administración, inaugurada esa práctica que muchos diputados aprovechan para convertirse en coyotes y llevarse su “moche”, Juan Moreno identificó que, por ejemplo, en 2014, “con los tres fondos antes señalados, se llegó a un monto de 10 mil 940 millones de pesos, los cuales fueron etiquetados a razón de casi 22 millones de pesos para cada diputado. Para 2015, la suma de los montos incluidos en los tres fondos fue de 10 mil 650 millones de pesos, la cual fue etiquetada a razón de 21.3 millones por cada diputado”.
Advierte el especialista, con base en su experiencia de más de 25 años como asesor parlamentario de partidos de izquierda –PRD fundamentalmente–, lo mismo en la Cámara de Diputados como en el Senado, y participante en las negociaciones con los funcionarios de Hacienda, que ninguna fracción parlamentaria, por vieja o nueva que sea, escapa a esas prácticas inauguradas por Luis Videgaray Caso.
En particular se refiere al “doble discurso” del partido Morena. Cuenta lo que encontró:
“Por un lado, los legisladores de ese partido de manera abierta se opusieron a la política aplicada por la Secretaría de Hacienda, votando en contra y retirándose de la sesión final del pleno. Pero, de manera paralela y escondida, negociaron con las autoridades hacendaria la etiquetación de 600 millones de pesos para las cinco delegaciones que gobierna en la Ciudad de México.
“De esos 600 millones de pesos, 90 se incluyeron en el Fondo Fortalece, y los restantes 510 millones en los Proyectos de Desarrollo Regional, distribuyéndose de la siguiente manera: 150 millones para la delegación Cuauhtémoc y 90 millones para cada una de las otras cuatro demarcaciones (Azcapotzalco, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco). Así, 40% de los recursos correspondió a Cuauhtémoc, y 15% a cada una de las otras delegaciones.
“Si se divide el señalado monto de 600 millones de pesos entre los 36 diputados de Morena, se encuentra que les correspondieron 16 millones 667 mil pesos a cada uno, monto ligeramente inferior a los casi 18 millones que se tomaron como referencia para el reparto efectuado entre los demás grupos parlamentarios.
“Con esto no se quiere señalar que los diputados de Morena, al menos la mayoría de ellos, sean unos cínicos, sin ninguna clase de ética o vergüenza, sino que, al parecer, al mismo tiempo que se disciplinaron de manera estricta a los mandatos de su único líder, fueron utilizados para llevar una negociación paralela, dentro de la mayor opacidad, sin siquiera informarles de ello.”
FUENTE: PROCESO.
AUTOR: CARLOS ACOSTA CÓRDOVA.
LINK: http://www.proceso.com.mx/463575/presupuesto-egresos-aprobado-mediante-una-estratagema-hacienda